Dengan izin Strelka Press, kami menerbitkan petikan dari Perancangan Bandar Moden John M. Levy - dalam kata-kata editor ilmiah terjemahan Rusia Alexei Novikov, "sebuah ensiklopedia perancangan bandar yang ditulis oleh seorang perancang bandar dan perancang bandar yang menyokong menghasilkan hampir setiap tesis dengan contoh yang menarik, pertama sekali, sendiri."
Mengapa merancang polisi?
Atas beberapa sebab, perancangan biasanya dilakukan dalam keadaan yang sangat dipolitikkan:
1. Perancangan selalunya melibatkan menangani masalah yang menyusahkan orang, seperti sifat kejiranan atau kualiti sekolah. Penyelesaian perancangan yang tidak anda sukai boleh menyerang kehidupan anda setiap hari jika ia dilaksanakan di tempat anda tinggal atau bekerja. Penentangan hebat terhadap perumahan bersubsidi dari pinggiran bandar disebabkan oleh kebimbangan bahawa ia akan memberi kesan negatif kepada sekolah-sekolah tempatan. Dalam beberapa kes, kebimbangan ini tidak berasas, dalam keadaan lain tidak, tetapi bagaimanapun, mudah difahami mengapa terdapat ledakan emosi ketika datang ke sesuatu yang dipercayai oleh penduduk mempengaruhi kebahagiaan dan keselamatan anak-anak mereka. Tentangan masyarakat yang kuat adalah kekuatan utama yang mengakhiri program pembaharuan bandar. Beberapa tindakan eksekutif dapat menghasilkan lebih banyak emosi daripada program yang dapat memaksa penghuni kota untuk pindah dari sebuah apartmen atau memindahkan perniagaan mereka, dengan kata-kata seorang pengarang, "membersihkan jalan untuk jentolak persekutuan."
2. Penyelesaian perancangan dapat dilihat dengan mata kasar. Bangunan, jalan raya, taman, harta tanah - penduduk tempatan melihat dan mengenalinya. Kesalahan perancangan - contohnya, kesilapan seni bina - sukar disembunyikan.
3. Proses perancangan, seperti fungsi pemerintah tempatan yang lain, berlaku di tempat anda tinggal. Lebih mudah bagi seorang warga negara untuk mempengaruhi tindakan dewan kota setempat daripada keputusan badan perundangan negara atau Kongres. Kesedaran mengenai potensi prestasi mendorong penyertaan dalam merancang.
4. Warganegara benar percaya bahawa mereka mempunyai pengetahuan mengenai perancangan, walaupun mereka belum mempelajarinya secara rasmi. Perancangan melibatkan penggunaan tanah, pengurusan lalu lintas, sifat masyarakat itu sendiri, dan masalah lain yang biasa dilakukan oleh penduduk setempat. Oleh itu, sebagai peraturan, penduduk tempatan tidak mempercayai perancang tanpa syarat.
5. Perancangan melibatkan membuat keputusan dengan implikasi kewangan yang serius. Katakan Mr X memiliki tanah ladang seluas 100 ekar di pinggir bandar. Nilai tanah di kawasan ini semakin meningkat dan jelas bahawa ia akan segera digunakan secara lebih intensif. Sekiranya air dan pembetungan perbandaran dipasang di sepanjang jalan menuju ke plot ini, ia boleh dibina pada kepadatan 12 unit perumahan per ekar; dengan itu, kos satu ekar adalah, katakanlah, $ 100,000. Sebaliknya, jika laman web ini tidak mempunyai akses kepada perkhidmatan awam, penggunaannya akan terhad kepada pembinaan rumah keluarga tunggal di sebidang tanah seluas satu ekar, dan kos tanahnya adalah 10 ribu dolar per ekar. Ini bermaksud bahawa Mr X menang atau kehilangan $ 9 juta bergantung pada apakah rancangan bersepadu perbandaran termasuk air dan sanitasi untuk laman webnya. Seseorang dapat dengan mudah membayangkan contoh serupa di mana nilai potensi tanah bergantung pada pengezonan, pengembangan jalan, pembangunan tanah, bangunan pemerintah, langkah-langkah pengendalian banjir, dll. Bahkan mereka yang tidak mempunyai harta tanah selain rumah mereka mungkin merasa, dan memang benar, bahawa mereka mempunyai kepentingan kewangan yang signifikan dalam merancang keputusan. Bagi kebanyakan warganegara, satu-satunya sumber ekuiti rumah yang penting bukanlah akaun bank atau stok, tetapi potensi pendapatan dari penjualan rumah. Oleh itu, keputusan perancangan yang mempengaruhi nilai harta tanah adalah penting bagi pemilik rumah.
6. Masalah perancangan boleh berkait rapat dengan cukai harta tanah. Cukai harta tanah adalah salah satu sumber pendapatan utama bagi kerajaan tempatan dan juga institusi pendidikan awam. Keputusan perancangan yang mempengaruhi pembangunan wilayah juga mempengaruhi asas percukaiannya. Ia mempengaruhi cukai harta tanah yang harus dibayar oleh penduduk tempatan, dan kemungkinan besar adalah jumlah yang besar. Pada tahun 2013, jumlah hasil cukai harta tanah di Amerika Syarikat adalah $ 488 bilion, atau lebih dari $ 1,500 per kapita. Tahap cukai harta tanah menjadi perhatian masyarakat selama bertahun-tahun. Ini dibuktikan oleh Ordinan 13 di California dan undang-undang serupa di negeri lain yang menetapkan cukai harta maksimum.
Perancang dan pihak berkuasa
Pada dasarnya, perancang bertindak sebagai perunding. Perancang itu sendiri tidak mempunyai kewenangan untuk melakukan perubahan di kota atau daerah: untuk memperuntukkan dana belanjawan, meluluskan undang-undang, menyimpulkan kontrak atau mengasingkan harta. Jika perencana memiliki kewenangan hukum tertentu (misalnya, berkaitan dengan kontrol penggunaan tanah), otoritas ini diberikan - dan, jika perlu, diambil - oleh badan perundangan yang sesuai. Oleh itu, tahap pengaruh perancang bergantung pada kemampuannya merumuskan pandangannya, mencapai kata sepakat dan mencari sekutu di antara mereka yang mempunyai kewibawaan yang diperlukan.
Rancangan adalah visi masa depan. Perancang mempengaruhi peristiwa sehingga dia dapat menjadikan visi ini umum. Pada tahun-tahun awal perencanaan, seperti yang kami perhatikan sehubungan dengan Rencana Chicago, diandaikan bahawa perencana secara bebas mengembangkan keseluruhan rencana (kecuali beberapa butiran). Pada tahun-tahun itu, tugas perencana adalah untuk "menjual" ideanya kepada masyarakat dan pertubuhan politik tempatan. Burnham dan rakan-rakannya telah melaksanakan skim ini di Chicago dengan kejayaan besar.
Pandangan yang lebih moden adalah bahawa rancangan yang baik datang dari masyarakat itu sendiri. Dari sudut pandang ini, peranan perancang yang tepat adalah untuk mempermudah proses perancangan dan memberikan pertimbangan pakar, dan bukannya mengembangkan keseluruhan rancangan secara keseluruhan. Terdapat beberapa hujah yang menyokong pendekatan moden untuk merancang. Pertama, dia mengelakkan elitisme. Perancang mempunyai kemahiran tertentu yang tidak dimiliki oleh rata-rata rakyat, tetapi ini tidak bermaksud bahawa dia lebih pintar daripada yang lain. Kedua, perancang (dan orang lain atau sekumpulan orang) tidak boleh mempunyai pemahaman yang lengkap dan tepat mengenai kepentingan penduduk secara keseluruhan. Tidak ada seorang pun kecuali diri kita yang mengetahui keperluan dan pilihan kita yang sebenarnya. Sekiranya ini berlaku, kepentingan rakyat hanya dapat diwakili sepenuhnya jika mereka terlibat dalam proses perancangan pada peringkat awal. Ketiga, dapat dikatakan bahawa rancangan yang dibuat dengan penyertaan warga negara yang signifikan lebih mungkin menjadi kenyataan daripada rancangan dengan kualiti yang sama yang dikembangkan secara eksklusif oleh pakar. Penyertaan dalam proses perancangan itu sendiri memberitahu warga mengenai perincian rancangan tersebut. Sekiranya warganegara mencurahkan masa dan tenaga mereka pada rancangan itu, mereka akan lebih menyokongnya. Sebilangan "rancangan mereka" akan berubah menjadi "rancangan kita." Walau bagaimanapun, terdapat juga beberapa hujah balas. Saya akan menggariskannya di bawah.
Perancang hari ini melihat penglibatan mereka dalam politik sangat berbeza daripada yang mereka lakukan beberapa dekad yang lalu. Pada tahun 1920-an dan 1930-an, adalah kebiasaan untuk memisahkan proses perancangan dari politik dan menjadi politik di atas. Perancang melaporkan secara eksklusif kepada lembaga perancang "bukan politik". Seiring berjalannya waktu, menjadi jelas bahawa mengasingkan perancang dari politik menjadikannya kurang berkesan kerana keputusan dibuat dalam dunia politik. Sebagai tambahan, menjadi jelas bahawa istilah "tidak politik" menyesatkan. Sebagai contoh, kemasukan sekumpulan warganegara yang berpengaruh dalam majlis awam pada dasarnya adalah keputusan politik. Sekumpulan warganegara yang kurang berkuasa cenderung memberi perancang satu set arahan yang sangat berbeza. Sebenarnya, tidak ada orang yang berada di luar politik, kerana setiap orang mempunyai kepentingan dan nilai masing-masing, dan inilah intipati politik.
Konsep bahawa proses perancangan harus dipisahkan dari politik lahir semasa gerakan untuk reformasi pemerintahan perbandaran pada akhir abad ke-19 dan awal abad ke-20. Dalam tempoh itu, kuasa eksekutif di banyak kota berpindah dari bekas struktur seperti Tammany Hall New York kepada penjawat awam, dan di beberapa tempat kepada pengurus profesional yang bukan merupakan sebahagian daripada parti politik mana pun. Di beberapa bandar, reformasi pentadbiran membawa kepada struktur pemerintahan yang baru: walikota yang terpilih memainkan peranan seremonial, sementara tanggungjawab dan wewenang sebenarnya terletak pada pengurus kota yang disewa oleh badan perundangan. Penyokong reformasi berpendapat bahawa politik adalah aktiviti yang kotor dan sering korup, dan semakin kurang mempengaruhi perancangan, semakin baik. Pandangan moden mengenai peristiwa-peristiwa itu adalah bahawa gerakan reformasi pada tahap tertentu adalah kemenangan kelas menengah kaya atas struktur yang mewakili kepentingan kelas pekerja dan pendatang yang baru tiba. Ringkasnya, pembaharuan itu tidak terkecuali daripada politik sebagai pengagihan semula kuasa politik.
Pemisahan kuasa
Persekitaran di mana perancang beroperasi dicirikan oleh gabungan kekuatan politik, ekonomi, dan undang-undang. Ini berlaku untuk perancang di mana-mana negara, tetapi Amerika Syarikat khususnya. Perlembagaan AS dibentuk untuk membatasi kekuatan pemerintahan - bukan hanya untuk melindungi negara secara keseluruhan dari kezaliman, tetapi juga untuk melindungi minoriti dari "kezaliman majoriti." Jelas, sistem ini tidak diciptakan untuk memudahkan tindakan pemerintah yang pantas dan tegas. Kuasa politik di Amerika Syarikat terbahagi kepada banyak peringkat. Pertama, ia diedarkan di antara pelbagai peringkat cabang eksekutif. Kerajaan tempatan dan negeri jauh lebih kuat dalam urusan mereka dengan pemerintah negara daripada kebanyakan demokrasi lain di dunia Barat, seperti Perancis atau Britain. Sebagai peraturan, pemerintah daerah dan negeri menerima lebih banyak pendapatan mereka sendiri daripada pemerintah serupa di negara lain. Kekuatan kewangan dan autonomi politik saling berkaitan. Di Amerika Syarikat, autonomi eksekutif di peringkat negeri dan tempatan bergantung pada Perlembagaan, yang, seperti yang dimaksudkan oleh pengarangnya, dengan tegas membatasi kuasa pemerintah persekutuan: penentangan terhadap penumpuan kuasa adalah tradisi politik Amerika yang sudah lama wujud.
Kedua, terdapat apa yang disebut pemisahan cabang pemerintahan: eksekutif, perundangan dan kehakiman. Pembahagian ini kembali kepada penubuhan negara kita dan hasrat para pengarang Perlembagaan untuk menahan kuasa tertinggi, menyusunnya sehingga pengaruh setiap cabang pemerintahan diimbangi oleh pengaruh dua yang lain. Perancangan adalah tanggungjawab pemerintah dan jelas merupakan fungsi cabang eksekutif. Walau bagaimanapun, pembiayaan diperlukan untuk mewujudkan hampir semua rancangan. Menetapkan tahap cukai dan memperuntukkan dana adalah fungsi badan perundangan. Kuasa eksekutif dan perundangan, tentu saja, terbatas pada badan kehakiman. Hakim peringkat Persekutuan dicalonkan oleh cabang eksekutif dan diluluskan oleh perundangan. Di peringkat negeri dan daerah, mekanisme untuk membentuk badan kehakiman disusun secara berbeza: dalam beberapa kes, hakim dilantik mengikut model persekutuan, sementara yang lain mereka dipilih.
Selain pembahagian kuasa menjadi eksekutif, perundangan dan kehakiman, kekuasaan tempatan dapat dibahagikan secara administratif. Penggabungan bandar, yang merupakan satu entiti ekonomi dan sosial, dapat dibahagikan kepada puluhan atau bahkan ratusan bidang kuasa. Selari dengan daerah pentadbiran, mungkin terdapat berbagai daerah, yang kepemimpinannya mempunyai kuasa dan tanggungjawab eksekutif tertentu. Sebagai contoh, daerah sekolah umumnya mempunyai kuasa untuk memungut cukai dan, dalam beberapa kes, mengasingkan harta. Di banyak negeri, Ahli Majlis Daerah dipilih secara langsung oleh penduduk Daerah, yang seterusnya memilih Penguasa Daerah. Oleh itu, struktur pentadbiran sekolah selari dengan struktur pemerintahan tempatan dan bukan sebahagian daripadanya. Namun, kedua struktur tersebut memungut cukai pada populasi yang sama, memiliki wewenang untuk membuat keputusan penggunaan tanah, mengeluarkan hutang dan membuat pelaburan modal. Pihak berkuasa lain, misalnya, mereka yang bertanggungjawab untuk bekalan air, pembetungan atau pengangkutan, boleh diatur dengan cara yang serupa.
Amerika Syarikat mempunyai tradisi menghormati hak milik peribadi. Konflik undang-undang antara pemilik negeri dan harta tanah tidak dapat dielakkan. Batasan hak-hak ini akhirnya ditentukan oleh badan kehakiman. Sebagai tambahan, seperti yang telah kita ketahui, pengadilan sering bertindak sebagai penjaga hak swasta dan, dengan demikian, mungkin memerlukan tindakan tertentu dari cabang pemerintahan yang lain. Mungkin contoh yang paling terkenal adalah memerintahkan kehakiman memerangi pemisahan kaum di sekolah, tetapi contoh lain dapat dikutip. Sebagai contoh, tafsiran mahkamah terhadap Akta Orang Kurang Upaya Amerika (ADA) 1992 secara jelas menentukan tanggungjawab pemerintah perbandaran di kawasan ini dan jumlah dana yang mesti diperuntukkan untuk menyokong orang kurang upaya.
Kuasa dalam bidang bukan kerajaan juga diagihkan secara meluas. Sebagai pengundi, warganegara adalah sumber kuasa. Tetapi individu juga dapat membentuk kumpulan pengaruh. Dan mana-mana perancang yang bekerja di sebuah bandar di mana sebilangan besar bangunan kediaman milik persendirian dengan cepat akan menimpa mereka. Di banyak bandar, kesatuan sekerja mempunyai banyak kekuatan. Contoh lain ialah organisasi persekitaran seperti Sierra Club atau masyarakat pemuliharaan tempatan. Pemilik harta tanah yang besar - baik tanah dan bangunan yang belum dikembangkan - juga menggunakan sejumlah kuasa, seperti yang dilakukan oleh majikan tempatan. Perancangan, pelaburan dan aktiviti pembinaan guna tanah saling berkaitan. Oleh itu, pekerja dalam industri pembinaan - pengurus dan pekerja biasa - sering menjadi pemain utama dalam membuat keputusan dan menyelesaikan masalah perancangan kontroversial.
Sebagai tambahan kepada hakikat bahawa warganegara mengambil bahagian dalam proses perancangan secara individu atau sebagai wakil kumpulan tertentu, perancang sendiri mengatur penyertaan warga tertentu; sebahagiannya untuk melibatkan orang ramai dalam merancang, tetapi juga kerana ia sering diharuskan oleh undang-undang. Sebilangan besar subsidi persekutuan adalah untuk pembinaan lebuh raya, sistem air dan sanitasi, projek pembangunan ekonomi tempatan, dan seumpamanya. diperuntukkan hanya jika syarat untuk penyertaan warga teratur telah dipenuhi terlebih dahulu. Keperluan sedemikian bukanlah formaliti kosong. Sebenarnya, mereka dilaksanakan tanpa tekanan dari luar, kerana perancang dan pegawai perbandaran sangat mengetahui bahawa jika syarat-syarat ini diabaikan, proyek ini dapat ditutup karena alasan prosedur yang ditetapkan dalam perundangan yang menghukum ketidakpatuhan terhadap syarat persekutuan untuk penyertaan warga.
Banyak perancang berakhir dengan idea penyertaan warganegara dalam proses perancangan, tetapi ini dapat membuat kekecewaan. Perancang yang mempunyai visi bersama untuk bandar mungkin akan kecewa dengan penyertaan warga negara, yang kebanyakannya fokus pada apa yang berlaku di kawasan rumah mereka dan tidak begitu berminat dengan "gambaran besar". Pengalaman banyak perancang menunjukkan bahawa warganegara ingin mengambil bahagian dalam perbincangan mengenai isu-isu di sekitar rumah mereka, tetapi biasanya sangat sukar untuk melibatkan mereka dalam perbincangan pada skala yang lebih besar, seperti perancangan wilayah. Dengan cara tertentu, penglihatan masyarakat tempatan mematuhi peraturan perspektif langsung dalam lukisan: objek yang terletak lebih dekat dengan penampil kelihatan jauh lebih besar daripada objek dengan ukuran yang sama di kejauhan. Oleh itu, sebagai perancang dengan kepentingan aktif dalam penyertaan sivik, anda boleh putus asa jika penilaian profesional anda, mungkin lahir dari berjam-jam mempelajari situasi tertentu, dialihkan kerana ia bertentangan dengan pandangan warga (atau ahli politik). Sudah tentu, ahli ekonomi, penganalisis pengurusan, atau pakar lain mengalami perasaan yang sama ketika memberi nasihat dalam situasi politik tertentu.
Ini adalah fakta asas kehidupan politik: lebih mudah untuk menggerakkan orang ramai untuk melakukan protes daripada menyatakan sokongan. Oleh itu, keadaan sering berkembang sedemikian rupa sehingga ada kumpulan yang bersedia menentang proses tersebut, tetapi tidak ada satu kumpulan pun yang dapat menyumbang kepadanya. Penentangan masyarakat telah menghentikan banyak inisiatif perancang. Mana-mana warganegara mempunyai peluang untuk menyatakan pendapatnya, dan dalam pengertian ini, penyertaan warganegara bersifat demokratik. Walau bagaimanapun, ia tidak selalu menggambarkan pendapat umum seperti yang dilihat pada pandangan pertama. Pergerakan sivik dan kumpulan pengaruh secara spontan dan mungkin mencerminkan pandangan sebahagian kecil penduduk, tetapi pemerintah tempatan sering tunduk pada tekanan minoriti yang bising dan bersikap ketat. Apabila pemilik rumah yang kaya menginjak-injak idea perancang idealis muda tentang membina perumahan mampu milik dalam perbincangan di khalayak ramai, dia cenderung menjadi lebih bijak dan pesimis dan seterusnya akan mempunyai perasaan bercampur-campur mengenai manfaat yang disebut peraturan popular.
Orang yang paling berpengaruh dalam membentuk kawasan metropolitan New York tidak diragukan lagi adalah Robert Moses. Kerjayanya bermula pada awal abad ke-20, jauh sebelum era penyertaan warga negara dalam proses perancangan. Dia adalah penguasa manipulasi politik yang cemerlang dan haus kekuasaan, yakin akan kebenarannya sendiri. Pada masa mudanya, dia juga seorang idealis. Dia memikul sebagian besar tanggung jawab untuk membangun jalan raya, membangun jambatan, membuat taman, membangun pelbagai kemudahan perbandaran dan memusnahkan banyak bangunan kediaman dan perusahaan kecil untuk membersihkan jalan untuk proyeknya. Dia tidak begitu berminat dengan apa yang diinginkan masyarakat dan lebih dipandu oleh idea-idea sendiri mengenai apa yang diperlukan. Dia menimbulkan kegembiraan yang luar biasa dan membakar kebencian. Tidak mudah untuk menilai kesannya ke seluruh New York dan sekitarnya, kerana sukar untuk membayangkan bagaimana keadaannya sekiranya Musa tidak berada di sana. Semua itu dapat dikatakan dengan kepastian tertentu - dalam hal ini, mereka akan menjadi sama sekali berbeza.
Paris pada abad ke-19 mempunyai Robert Moses sendiri bernama Baron Haussmann. Dia juga haus kuasa dan tegas; dan kemungkinannya juga besar. Berjalan melalui pusat pelancongan Paris dan sukar untuk dinafikan: ia direka dengan indah dan anda boleh menghabiskan masa lapang di sana. Tetapi, tentu saja, jika anda adalah salah satu dari ribuan warga Paris miskin yang dibuang ke jalanan kerana Haussmann menyapu seluruh kawasan kejiranan dari muka bumi untuk menghidupkan ideanya, anda akan memikirkan lelaki ini dengan sangat berbeza. Bagaimanapun, dia tidak peduli dengan pendapat anda dan, mungkin, kesejahteraan anda.
Tetapi tanpa mengira pendapat perancang mengenai penyertaan warganegara (pengalaman penulis menunjukkan bahawa kebanyakan perancang tidak arif tentang hal itu), masalah ini tidak dapat diabaikan. Sudah lama berlalu adalah hari ketika warga menghela nafas: "Tidak mungkin bertengkar dengan pejabat walikota!" - dan mengundurkan diri kepada perkara yang tidak dapat dielakkan. Kekayaan dan tahap pendidikan warga meningkat selama beberapa dekad, mereka kurang hormat kepada pihak berkuasa dan mungkin lebih skeptikal terhadap penubuhannya. Mereka tidak berhasrat untuk berdiri dan duduk. Zaman Musa dan Osman sudah lama berlalu.
Perancang jarang bertemu dengan permuafakatan umum mengenai sebarang isu. Selalunya ada kesempatan untuk mencapai kompromi dan mencari posisi yang sesuai dengan mayoritas, tetapi jarang sekali semua pihak yang berminat bersedia untuk menyetujui pandangan mereka mengenai masalah umum. Apabila cadangan dibuat secara umum, mereka sering mendapat lebih banyak persetujuan daripada ketika dikemukakan secara terperinci. Sebagai contoh, kita semua menyokong tahap perlindungan alam sekitar yang tinggi, tetapi ketika menutup kilang tertentu, dengan cepat ternyata kesejahteraan alam sekitar bagi sesetengah orang menyebabkan pengangguran bagi yang lain. Perancangan, seperti politik, sebahagian besarnya berkaitan dengan seni kompromi.
